“小康全面不全面，生态环境质量是关键”，这既是习近平总书记对生态环境的高度关切，也是对当前我国环境形势的基本判断。全国两会正在召开，李克强总理作的政府工作报告，以及近日出台的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》都明确提出，要以提高环境质量为核心，创新环境治理理念和方式，实行最严格的环境保护制度，实现环境质量总体改善。环境保护部部长陈吉宁在2016年全国环保工作会议上也强调指出，实现全面建成小康社会，亟须加快补齐生态环境突出短板。
可见，创新以提高环境质量为核心的环境保护制度，尽快补齐建成小康社会的环境短板，切实回应人民群众对良好环境的热切期盼，是摆在我们面前的迫切任务。《关于加快推进生态文明建设的意见》提出，要“严守资源环境生态红线。树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内”。笔者认为，针对当前仍然十分严峻的环境形势，要补齐环境质量短板，须坚定底线思维，加快划定并严守环境质量底线。
何为环境质量底线
环境质量事关民生幸福，环境质量的底线就是以人民群众身体健康和生命财产安全为目标，维护人类生存基本环境质量需求的底线和保障线。具体而言，环境质量底线应涵盖以下3方面的基本要求。
一是必须消除已有的劣质化环境。要恢复已经发生并正在威胁人民群众健康的劣质化环境，如重污染的水体、土壤、空气等。数据表明，2015年338个地级及以上城市中，265个城市空气质量不达标。全国地表水劣V类水质断面近10%，住房与城乡建设部、环境保护部近日在全国295个地级以上城市排查出黑臭水体1861个。全国土壤总超标率为16.1%，耕地点位超标率为19.4%。劣质化环境已经成为人民群众最直观、影响人民群众健康和生产生活最突出的环境问题。因此，严守环境质量底线，就要率先解决危害人民群众健康的突出环境污染问题，满足人民群众最关切、最基本的环境诉求。
二是严格遵守执行环境质量“只能更好、不能变坏”的基本要求。要保证环境质量的“反降级”，即使是环境质量较好地区也要保持或持续改善环境质量。《关于加快推进生态文明建设的意见》提出，要“严守环境质量底线，将大气、水、土壤等环境质量‘只能更好、不能变坏’作为地方各级政府环保责任红线”。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》也明确规定，对于突破资源环境生态红线的地方党委和政府主要领导成员，要追究相应的责任。只有将当前的环境质量作为划定红线的基本起点，才能避免经济社会发展决策对生态环境造成进一步破坏，进而推动各地建设天蓝、地绿、水清的良好生态环境。
三是保障环境风险控制在安全范围内。要使生产、流通、储存等环节可能的环境风险发生概率降低到可接受范围，保障人民群众的生命财产安全和健康。要避免土壤污染引发的“镉米危机”等事件发生，既要保证人民群众身体健康，也要维护社会稳定。福建紫金矿业集团紫金山金铜矿重大环境污染、大连中石油国际储运有限公司陆上输油管道爆炸火灾事故引发海洋污染以及广西龙江河镉污染事件等，不仅对环境造成重大破坏，也造成重大经济损失和社会影响。因此，必须把重大环境风险防控纳入环境质量底线体系之内，这是保障公共安全的必然要求。
相关实践探索已先行展开
自《关于加快推进生态文明建设的意见》印发以来，国家和地方各级政府围绕环境质量底线管控，开展了一系列积极探索，为系统推进环境质量底线管理工作提供了良好基础。
一是环境质量底线管控思路已在国家污染防治行动计划中有所体现。如《大气污染防治行动计划》提出“空气质量总体改善”、“逐步消除重污染天气”等目标，并明确了优良天数、细颗粒物浓度等控制指标。《水污染防治行动计划》也提出，2017年底前，直辖市、省会城市、计划单列市建成区要基本消除黑臭水体；2020年底前，所有城市建成区黑臭水体总体得到消除，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升。
二是多地在制定新时期环境保护规划时贯彻了环境质量底线管控的思路。2015年底国家发展改革委、环境保护部发布的《京津冀协同发展生态环境保护规划》明确提出，2020年PM2.5年均浓度控制在64μg/m3， 重要江河湖泊水功能区达标率达到73％。作为“多规合一”改革试点省份，海南省制定的《海南省总体规划》中也明确提出2020年空气质量优良天数比例达到98%，内河（湖）水质全面消除劣V类水体等目标，并提出要积极探索建立落实环境质量底线的长效机制和考核体系。
由这些规划和行动计划来看，已经涉及环境质量底线的目标指标、评价考核、信息公开等方面，对于部分指标还设定了时间节点，具有动态性的特征。在京津冀和海南省的规划中，同时提出了区域大气、水、土壤等环境污染治理的具体指标，体现了系统性特征。这些环境质量改善目标的提出和实践探索，为环境质量底线的划定和管理积累了重要经验。但是总体上，环境质量底线仍缺乏统一、规范、明确的管控思路和管控体系，需要加强顶层设计。
用三类基线支撑质量底线落地
如何系统、全面地划定环境质量底线，将环境质量底线落实在空间和时间上，反映在核心指标的数量和变化上，还需要进一步探索。笔者认为，可以以无劣质基线、反降级基线和保安全基线来支撑环境质量底线落地。其中，无劣质基线主要是筛选出主要劣质环境，明确劣质环境的空间范围。反降级基线主要是以之前的环境质量为基础，筛选出环境质量连续明显下降的区域。保安全基线则需要筛选出影响人群健康和生命财产安全的环境风险区域。
无劣质基线是最低的环境质量需求，也是提升环境公众服务和补齐环境质量短板亟待开展的工作。可以以水、大气和土壤环境质量现状为基础，筛选出主要劣质化环境，明确劣质化环境的时间和空间范围。劣质化环境指标既可以是超过最差等级的环境质量标准的指标，如劣V类水体、环境空气污染物超过二级浓度限值等；也可以是综合环境质量指标，如黑臭水体、重度雾霾天气等。要把环境质量控制在人民群众可以接受的范围之内。
反降级基线是政府保护环境的责任底线，也是提高和改善环境民生的根本保障。可以以近年水、大气和土壤环境质量变化为基础，筛选出环境质量等级或质量明显下降的区域，明确其时间和空间范围。环境反降级基线指标既可以是环境质量等级维持稳定不下降，如集中式饮用水水源地水质不能由Ⅲ类下降为Ⅳ类、富营养化不能由中度变为重度等；也可以是主要受控污染物浓度不能出现连续或明显上升，如水体COD浓度是否出现连续明显上升。明确反降级基线是绿色发展、生态优先的重要体现，有助于协调经济发展与环境保护的关系。
保安全基线是维护人民群众生命、财产安全的环境底线，也是环境管理向风险防范转型的根本要求。应以人民群众健康和生命财产的环境安全保障为基础，评估出影响人群健康和生命财产安全的环境风险区域。环境安全基线指标既可以是环境风险值，即特定环境风险值不能超过一定发生概率，也可以是环境事件影响的范围和程度，如影响的区域大小和人口多少以及影响程度等。保持人民群众生活环境的健康安全，设定适宜的安全健康水平，是人民群众生命财产的环境安全基本保障。
无劣质、反降级和保安全3条基线相互关联又各有侧重。无劣质基线侧重于环境质量现状，即消除环境质量差、产生明显不利影响、群众反映强烈的突出环境问题。反降级基线侧重于环境质量变化，即通过协调经济发展与环境保护的关系，保证经济社会发展不以牺牲环境为代价，保持环境质量基本稳定。保安全基线侧重于环境质量对人群健康和生命财产安全的影响，即突出环境安全问题得到有效管控，环境安全水平处于合理阈值。对于一个具体的区域而言，3条环境质量基线同等重要、不可替代。
用绿色发展引领底线管控
环境污染和治理问题本质上是发展问题。划定并严守环境质量底线，并不仅仅强调以“堵”治污，更强调的是以“疏”促治。
“堵”就是要加强环境污染的治理，向污染宣战。一方面，要堵住环境质量底线的缺口，就是在治理环境上下大功夫，对于雾霾、黑臭水体、不达标土壤等，凝聚全社会力量进行治理，并且要在环境污染治理技术、体制机制上创新。另一方面，要堵住不利于严守环境质量底线的经济发展因素，就要坚决消除威胁环境质量底线的因素，如对于环境容量有限或已经突破环境容量的地区，要下决心淘汰落后产能，关闭一批重污染企业。
“疏”就是要强化绿色发展的支撑，从源头解决污染问题。环境质量状况及其变化与区域经济发展、产业布局和人口分布密切相关，要以绿色发展理念引领人口、产业和城市有序、适度、高质量发展。一方面，要疏解环境污染物，如促进灰霾扩散，避免污染物集中；疏导不符合本地区环境本底和容量的经济社会功能。另一方面，要以引导和激励为主，转变生产、生活方式，用绿色发展理念引领环境质量底线管控。
总之，划定并严守环境质量底线意义重大。要以“既要金山银山又要绿水青山”、“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念为引领，坚持预防为主、全防全控的原则，坚持疏堵结合，从社会—经济—环境系统的高度，进行环境质量底线管控的总体设计，从而发挥环境质量底线倒逼经济发展方式转变的作用。